2015年，财政部、国家发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），明确将农业领域作为政府和社会资本合作（PPP）的重点领域，提出新建项目要积极推广使用PPP模式，从此拉开了PPP模式在农业领域应用的大幕。经过数年发展，农业PPP项目有一定的发展，但仍存在一些问题。
农业PPP项目融资困难。现阶段，农业项目的确是市场上相对弱势的项目，周期长、利润低、缺乏活力，再加上项目缺乏抵押物，很难获得金融机构的信贷支持。因此，在PPP项目融资条件上，各金融机构均不偏好农业PPP项目，这与PPP模式促进农业发展的愿景背道而驰。
投资环境配套不同步。土地资源紧缺、集体建设用地入市难、农业设施用地紧张等问题突出，严重制约了需要较大规模设施农业用地、集体建设用地的农业项目发展；劳动力成本上涨，大量农村青壮年劳动力外流，农业项目面临“用工难”的问题日益严重，不断上涨的劳动力成本大大压缩了农业项目的利润空间；农业项目规模经营不足。此外，农业农村部门在PPP模式方面投融资人才储备不足，投融资创新驱动力不强。
据统计，截至2022年7月3日，从项目数量看，农业类PPP项目数量仅89个，仅占管理库项目总量的0.87％，农业类PPP项目数量严重不足；从项目投资规模看，农业PPP项目的总投资额为886亿元，仅占管理库项目总投资的0.54％，总体投资规模不大，但单个农业PPP项目的投资额普遍较大；从项目类别看，存在着分类标准不明确、分类单一、区域分布明显不均衡等问题；此外，农业类PPP项目收益较低，已经完成融资的项目比较少。
农业农村基础设施建设是保障国家粮食安全、全面推进乡村振兴的物质基础，是加快农业农村现代化、建设社会主义现代化国家的重要支撑。今年4月，中央财经委员会第十一次会议强调，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。近期，一些部委也陆续发布文件，支持PPP在相关领域运用，比如水利部专门发文部署推进水利基础设施PPP模式发展。为推动PPP模式发展，要做好几方面工作。
一是创新社会资本投入方式，加大短板重点项目倾斜力度。鼓励信贷等金融产品的投入，激发社会资本投入，解决融资难的问题。今年4月，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《社会资本投资农业农村指引（2022年）》，鼓励通过PPP模式创新社会资本投入乡村振兴方式，具体包括鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，配合财政支持农业农村重大项目实施，加大投贷联动等投融资模式探索力度；提升农村基础设施供给水平，加大短板重点项目倾斜力度，发挥示范效应，提升乡村振兴PPP项目的吸引力。
二是鼓励各级农业农村部门按照有关要求，梳理本地区各类资源、整合各类要素，探索在高标准农田建设、智慧农业、仓储保鲜冷链物流、农村人居环境整治等领域，统筹谋划和推动落地一批示范效应强、带动效果好的乡村振兴PPP项目，提升项目吸引力，扩大农业农村有效投资，推动乡村振兴取得新进展。
三是用数字农业助推农业PPP项目高速发展。随着我国农业进入高质量发展新阶段，产业数字化快速推进，农产品电子商务蓬勃发展，乡村振兴战略深入实施，农业农村也将转变发展方式，优化发展结构，数字农业将成为农业发展新的增长点。目前，数字农业发展总体滞后，需要大量的资金发展农业基础设施，PPP模式成为该类项目推广的重要模式工具，从而推动农业PPP项目的高速发展。
作者：财政部PPP专家库成员、中建政研集团董事长 梁舰
